中国农地制度:历史、现实与未来
作者:亚盈体育app下载 发布时间:2022-08-31 00:09
本文摘要:摘 要:农地制度是整个社会的基础性制度摆设。新中国建立以来, 农地制度几经变迁, 不停在“不适应—调整—革新—适应—不适应”之间循环往复。在中国农业、农村、农户发生的庞大变化眼前, 农地“三权分置”革新也日渐出现不适应性, 突出体现为:稳定农户承包权在实现农户权益公正掩护方面的制度效应存在争议;稳定农户承包权对引发农地恒久投资的制度效应已不停削弱;农地“三权分置”革新在促进农地资源优化设置方面尚需实质性突破;农地谋划权流转对推动农业转型和可连续生长的成效不尽理想。

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摘 要:农地制度是整个社会的基础性制度摆设。新中国建立以来, 农地制度几经变迁, 不停在“不适应—调整—革新—适应—不适应”之间循环往复。在中国农业、农村、农户发生的庞大变化眼前, 农地“三权分置”革新也日渐出现不适应性, 突出体现为:稳定农户承包权在实现农户权益公正掩护方面的制度效应存在争议;稳定农户承包权对引发农地恒久投资的制度效应已不停削弱;农地“三权分置”革新在促进农地资源优化设置方面尚需实质性突破;农地谋划权流转对推动农业转型和可连续生长的成效不尽理想。因此, 进一步深条理革新农地制度仍十分迫切。

在新一轮农地制度革新中, 革新的基础依然是坚持团体所有性质, 坚持对农户农地权益的掩护, 革新的重点和难点在于跳出太过强调农地动员农户增收的传统思路, 在充实尊重承包农户分化、农业谋划主体多元的客观事实基础上重构农地制度功效, 革新的焦点目的应是矫正稀缺农地资源的误配格式, 优化设置效率, 提升农业工业的市场竞争力。世界履历讲明, 一个国家的政治稳定在很大水平上受农村革新情况影响。1 农地制度2作为整个社会的基础性制度摆设, 无疑是农村革新中的关键内容。追溯中国生长历史, 农村革新也是以调整农民和农地的关系为发端的, 而且, 每一次农地制度变迁都是对农业和农村现实的回应, 继而又深刻影响农业和农村的生长。

考察中国现实, 农业生长面临的种种挑战也可从农地制度中探寻泉源。虽然国家近年试图将农地“三权分置”实践上升为国家宏观政策以破解农业生长逆境, 然而农业生长转型的希望仍较缓慢。因此, 在“三权分置”政策配景下对中国农地制度革新举行再审视, 关注革新的遗留问题及可能面临的新的生长不适应问题, 具有重要的理论意义和现实价值。

应当认可, 学界、政界都已对农地制度变迁及当前的“三权分置”革新展开了较富厚探讨, 对本文具有重要借鉴价值。但遗憾的是, 现有研究缺乏具有历史领悟性的解释框架。

鉴于此, 本文将农地制度革新置于国家、社会、农业生长变迁历史当中, 驻足于提供一个尽可能完整的制度变迁分析框架, 在宏观视野下剖析当前农地制度的形成路径, 再以农地“三权分置”革新为配景, 审视农地制度的现实逆境及未来革新偏向。一、农地制度变迁:重新中国建立以来的基本勾勒正确的选择取决于对历史和现实的正确认识。3新中国建立以来, 农地制度几经变迁, 不停在“不适应—调整—革新—适应—不适应”之间循环往复。

制度革新的初衷都在于引进新的制度摆设, 以获取原有制度摆设下无法获取的外部利润, 到达新的制度平衡。4任何一次革新都是一场革新收益与成本之间的博弈, 都是相关利益者之间的较量。

在形貌农地制度变迁历程的同时, 笔者也试图找到影响变迁历程的潜在气力, 并以此回推历史生长之因果关系。(一) 从“农户私有、疏散谋划”开始, 沿着团体化、互助化运行轨迹, 逐渐形成“人民公社统一谋划、统一分配”的农地公有制度解放战争获取胜利的艰难曲折, 让中国共产党深刻认识到解决土地问题的重要性。

于是, 新中国建立之初, 中央政府便颁布了《中华人民共和领土地革新法》。这一时期的农地制度革新带有强烈的政治目的, 意在实现“耕者有其田”, 变“田主私有、农户租佃谋划”为“农户私有、疏散谋划”。

5该制度付诸实践之初, 极大引发了农户生产努力性, 促进了农业生产的快速恢复。然而, 在既定生产力水平下, 该农地革新的努力效应不久便趋于殆尽, 其制度毛病开始突显。一是小农谋划的零星化、懦弱性问题日益显着, 及由此带来的生产工具不足、农田水利建设无法推进等问题频现。

二是农村中的南北极分化现象日渐突出, 新富农不停涌现。因而, 中央于1952年通过了《关于农业生产相助的决议》, 提倡生长农民相助互助。今后, 由于国家工业化的加速, 要求农业以更快速度生长, 中央又颁布了《关于生长农业生产互助社的决议》 (1953) , 强调加速互助化速度。

但总体来看, 这一时期的革新并未从本质上改变农民私有的农地制度摆设。直到党内团体化主张者的政治获胜, 互助化革新才付诸实践, 全国也迅速进入高级农业生产互助社生长阶段, 农地被无偿转为互助社公有, 并实行统一谋划、统一分配。随着“大跃进”的推进, 各地农村也相继掀起“并大社”热潮。

1958年的中央政治局扩大集会进一步通过了《关于在农村建设人民公社的决议》, 人民公社化运动将团体化生长推向极端, 彻底否认了农地家庭谋划。(二) 从“人民公社公有、团体统一谋划”开始, 沿着疏散化运行轨迹, 逐渐形成农户承包谋划的农地团体所有制度相助互助的革新历程在初始阶段是较乐成的, 但由于后期的人民公社化运动实行高度统一的团体谋划, 严重挫伤了农户的生产努力性, 更引发了严重的农业危机。面临这些现实逆境, 中央、地方、农户寻求革新的动力都很是大。

1962年, 中央决议从组织形式上缩小人民公社, 实行“三级所有, 队为基础”的农地团体所有制。该制度摆设虽然在一定水平上重新调动了农户生产努力性, 但本质而言, 并未改变“一大二公”的毛病。现实中, 农户搭便车现象仍然十分严重。

生产努力性较高的农户的革新念头日渐高涨, 以安徽、四川、广东等省不停涌现的包工到组和包产到组最为突出。但由于争议较大, 相关探索希望较慢。直到1978年, 中共十一届三中全会对“包工到组”的生产责任制予以充实肯定, 革新僵局才逐渐被打破。

不外, 包产到组或包工到组的革新也未能实质性改变“三级所有”的人民公社体制。1980年5月, 邓小平对安徽省包产到户所引起的努力变化予以高度赞扬后, 包产到户革新迅速广泛全国。随后, 1982年《中华人民共和国宪法》中明确提出“实行家庭承包谋划为基础、统分联合的双层谋划体制”。至此, 全新的农地制度基本形成, 并进入不停规范的生长阶段。

慢镜头视察, 这一时期的制度变迁依然是渐希望开。只不外, 由于人民公社体制挫伤劳动努力性的毛病过于严重, 而家庭承包谋划提高生产努力性的效果简直显着, 才使农地制度在较短时间内发生了基础性转变。6在这一轮农地制度变迁中, 虽然人民公社体制被破除, 但并未改变农地团体所有的性质。

革新的焦点是分散农地所有权和承包谋划权, 由农户取代生产队的谋划主体职位, 调整农地权属及其利益在国家、团体、农户之间的分配。(三) 从“团体所有、农户承包谋划”开始, 沿着适度规模运行轨迹, 逐渐形成团体土地所有权、农地承包谋划权、农地谋划权的农地“三权分置”制度应当认可, 家庭联产承包责任制在很长时期内简直体现出了旺盛生命力。不外, 随着中国经济连续生长和全球化水平不停提高, 小规模家庭谋划的毛病日渐突出, 使得中国农业在海内工业竞争和国际农业竞争中都面临严峻挑战。

7于是, 人们便从上一轮革新结果的喜悦中岑寂下来, 新一轮农地制度革新也由此展开。1.关于农地流转:从克制到允许, 再到勉励, 进而规范1984年的中央一号文件提出“社员在承包期内, 因无力耕作或转营他业而要求不包或少包土地的, 可以经团体同意后举行转包”, 成为率先打破农地流转禁区的政策文件。随后, 在《中共中央国务院关于当前农业和农村经济生长的若干政策措施》中, 又明确提出“经发包方同意, 允许土地使用权依法有偿转让”, 不外, 此时的农地流转并不涉及“出租”。

1998年修订后的《中华人民共和领土地治理法》不仅从执法层面肯定了农地承包谋划权有偿流转的正当性划定, 还使更大规模内流转农地成为可能。2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》正式划定“国家掩护承包方依法、自愿、有偿地举行土地承包谋划权流转”。

之后, 农地流转速度不停加速。不外, 由于工商资本流转农地的历程可能引发粮食宁静问题和挤压农户利益, 8中央政策在勉励生长多种形式规模谋划的同时, 也对工商资本流转农地的情况予以高度警惕。

如《中共中央国务院关于加速生长现代农业进一步增强农村生长活力的若干意见》 (2013) 就明确要求探索建设严格的工商资本准入和羁系制度。之后, 还专门出台《关于增强对工商资本租赁农地羁系和风险防范的意见》 (2015)。随着政策态度从允许到勉励再到规范的逐步转变, 农地流转市场也不停完善。2.政策表述从“农地承包谋划权流转”转变为“农地谋划权流转”, “三权分置”实践上升为中央政策其实, 农户承包权与农地谋划权早已陪同着农地流转现象在实践中发生分置。

9“三权分置”的权利体系也早已在实际构建之中。不外, 中央政策层面的有关表述直到2013年才逐渐形成。

2013年7月22日,在湖北省武汉市农村综合产权生意业务所考察时指出:“要好好研究农村土地所有权、承包权、谋划权三者之间的关系”, 10成为国家向导人首次关于农地“三权分置”的思想表述。同年的中央农村事情集会总结认为, “实现承包权和谋划权分置并行, 是中国农村革新的又一次重大创新”。今后, 中共中央国务院公布的《深化农村革新综合性实施方案》更是明确将“农地‘三权分置’确立为深化农村土地制度革新的基本偏向”。

然而, 关于农地“三权”的权能界限, 中央并未给出明确的政策释义。借鉴“不宜将农地承包谋划权的观点表述简称为农户承包权”11的看法, 笔者认为, 农地“三权”并不是原来“两权”基础上的简朴分置, “三权”的权利结构应当包罗团体土地所有权、农地承包谋划权、农地谋划权。进一步来说, 农地承包谋划权是一个完整的、独立的权利, 其分置为农户承包权和农地谋划权并非一定。

只有当承包农户将自己的承包地再流转给其他谋划主体时, 农地谋划权才会从农户的农地承包谋划权中分置出来。更值得强调的是, 纵然权利发生分置, 农地承包谋划权依然存在, 只是分置出的两种权利分属差别主体。同时, 分置出的农地谋划权也具有独立性和排他性。12那么, 为什么要将事实上早已存在的“三权分置”, 上升为国家层面的宏观政策划定, 并以此导向中国农地制度革新?从政界和学界多方面的解读来看, 农地“三权分置”至少具有以下制度效应。

其一, 试图解决农地制度稳定性不强的逆境。一是只管大多数农村团体经济组织都以差别方式到场了农地谋划权流转, 但仍显着存在羁系缺位现象, 团体经济组织的农地所有权主体虚置现象仍较普遍。二是由于地方政府对农地谋划权流转的规模偏向显着, 实践中不乏代民做主、过分行政干预的情况, 从而使农户的承包谋划权受到侵害。

三是由于产权关系不清晰, 流转协议缺乏执法约束力, 承包农户和新型农业谋划主体双方都不认真推行流转条约的现象广泛存在。四是由于谋划权的不稳定特征, 导致农地转入方普遍面临融资贷款较难题等生长制约。其二, 试图解决不彻底城镇化历程中掩护农户承包权与放活谋划权的双重政策目的。

虽然农户对农地的依赖性普遍大幅下降, 但也必须认识到, 仍有多数进城务工的农户很难实现彻底转移。因此, 对他们而言, 离地不失地、不失利的制度摆设仍然须要。“三权分置”的政策划定一方面试图通过稳定农户承包权有效保障进城农户的农地权益, 另一方面, 也试图通过强化放活谋划权提高稀缺农地资源的使用效率。

13(四) 新中国建立以来的农地制度变迁评述纵观新中国建立以来的农地制度变迁历史, 每一阶段的农地制度及其变迁都不是独立历程的简朴拼接, 从何而来、经何而至不仅决议了生长现状, 还进一步影响着革新的未来偏向。更关键的是, 虽然每一阶段的农地制度在演进形态上各不相同, 可是, 大多数厘革在革新初期都实现了预期效应, 只不外, 由于内、外部情况不停变化及引发的新不确定性, 又配合催生了一系列不行预期的革新效应, 而这些不行预期的革新效应进一步成为新一轮农地制度革新的推力, 并如此往复、循环变迁。总体而言, 新中国建立以来的农地制度变迁既不能简朴总结为“自下而上”的诱致性制度变迁, 也不能单一归纳为“自上而下”的行政推动。农地制度革新的基本取向是稳定动团体所有的制度底线, 革新的偏向是明晰产权、放活市场、管好用途, 革新的路径在于权利及权利主体的重构。

详细地, 农地所有权从田主私有演变为农户私有, 后又生长为团体公有;谋划权由农户谋划厘革为团体谋划, 又渐进性演变为农户承包谋划, 再到现在的多元主体配合谋划。二、现实逆境:农地“三权分置”政策配景下的新审视应当认可, 经由多年实践形成、上升为中央政策的农地“三权分置”制度, 在破解农业转型、新型城镇化历程中面临的农地制度不适应问题等方面, 简直已发挥了较好效应。

但由于中央文件只是对现实的追认与规范, 如果将视野置于新型工业化、新型城镇化、农业现代化纵深推进的配景下, 不难发现:一方面, 原有农地制度的一些不适应问题并未在“三权分置”革新中获得完全破解;另一方面, 一些新的生长不确定的泛起也使得“三权分置”的革新成效受到了一定质疑。(一) 稳定农户承包权在实现农户权益公正掩护方面的制度效应存在争议在当前农村社会保障水平偏低的情况下, 承包权仍是农户最基本的生活保障。14因此, 强调“稳定农户承包权”是十分须要的, 对维护社会安宁具有重大现实意义, 有效制止了城镇化历程中的“失地农民”问题。

农地“三权分置”革新也要求最大限度地掩护和稳定农户承包权。可是, 笔者通过多次的田野观察发现, “稳定农户承包权”在实现所有农户权益公正掩护方面的制度效应存在一定争议, 甚至造成了一定水平的效率损失。首先, 过于强调“稳定农户承包权”可能会导致新型“不在田主”15的发生。

因为部门农户早已外出务工, 甚至在城镇定居, 他们在享用都会资源和基础设施的同时, 依然占有农地, 享用农地租金及其潜在增值收益。而且, 往往是较强势的那部门农户才得以进入城镇事情、定居。因此, 某种水平而言, “稳定农户承包权”的政策效应酿成了这部门农户的掩护伞。

如果继续让农业剩余以地租形式从农村流向城镇, 很可能会进一步加剧农户之间、城乡之间的贫富分化。特别是在城郊蓬勃地域, 甚至可能催生一些坐享农地增值的食利团体。其次, 在过于强调“稳定农户承包权”的配景下, 那些恒久在外打工、并在城镇定居的农户依然享有农村团体经济组织成员的身份, 这给农村下层民主治理带来了一定水平的效率损失。因为转移到城镇后, 这部门农户与农村事务的联系其实较少, 或者说他们也不愿花精神去体贴, 所以, 如果继续保留这部门农户的农村团体成员权和收益分配权, 很可能会加重下层治理事情的肩负, 甚至引发留守农户的不满。

久远来看, 随着更多农户不停在城镇实现稳定就业、定居, 这些问题的矛盾性将越发突显。固然, 承包权是农户的重要产业权利, 其物权属性早已在《农村土地承包法》《物权法》等执法中确立。笔者只是强调政策设计时应当越发注重农户分化的现实特征, 不能一味盲目掩护。

(二) 稳定农户承包权对引发农地恒久投资的制度效应已不停削弱产权经济学认为, 地权的不稳定意味着恒久投资的预期回报可能无法获得, 故而会削弱农户对农地的恒久投资意愿, 对农地产出率也有一定负面影响。16因此, 为引发农户对农地的投资, 中央关于农地调整的政策由刚开始的“大稳定、小调整”逐渐转变为“增人不增地、减人不减地”。从2008年中共十七届三中全会起, 还基本确立“现有土地承包关系保持稳定并恒久稳定”的制度革新偏向。

在农地“三权分置”政策配景下, 中央进一步强调“明确现有土地承包关系保持稳定并恒久稳定的详细实现形式”。应当认可, “稳定农户承包权”在较长一段时间还是取得了较好政策绩效, 如显著提高农户有机肥施用率和施用量等。17然而, 随着社会分工体系不停开放, 传统承包农户对农地的依赖性逐渐出现差异特征。

其一, 大多承包农户的人为性收入占比大幅凌驾家庭谋划性收入, 他们持地的目的更多是因为城镇就业不稳定情形下农地所具有的社会保障功效。因此, 他们将大部门劳动力和时间都设置在外出务工上, 农地低效使用、甚至撂荒现象十分普遍。显然, 对这部门已经不以农地为生的农户而言, 稳定的地权并不能有效增加他们对农地的投资。

其二, 另有部门承包农户由于早已转移到城镇定居, 他们与农地、农业生产已然没有太多联系, 因此, 他们更为看重农地的产业性功效, 投机性行为念头不停增强。对他们而言, “稳定农户承包权对农地投资具有努力影响”的逻辑判断更难建立。其实, 关于“稳定农户承包权引发农地恒久投资”的争议在“三权分置”政策确立之前就已存在, 并被学者们广泛研究。

特别是在当前农业谋划主体日益多元的现实配景下, 该问题的矛盾性越发突出。从实践视察来看, 除传统承包农户外, 各种新型农业谋划主体如种粮大户、家庭农场、土地股份互助社、农民专业互助社、公司农场等不停涌现, 且大多都只获得了农地谋划权, 并无农地承包权。对这些新型农业谋划主体而言, “稳定承包权”与“农地恒久投资激励”之间的正向影响关系也很难建立。固然, 这些并不意味着完全否认“地权稳定性会增强农地恒久投资意愿”的结论。

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政策效应削弱甚至消失的泉源在于农地谋划主体的变化。对于那些已经不以农为业、不以地为生的农户, 纵然增强稳定地权的力度, 也不能改变他们宁愿低效使用而非加大对农地投资的行为选择。因此, “稳定地权”更关键在于如何稳定农地谋划主体 (包罗农户) 的谋划权, 提高谋划主体对农地的恒久投资意愿, 从而实现农地高效使用。

(三) 农地“三权分置”革新在促进农地资源优化设置方面尚需实质性突破对于农地“三权分置”革新, 中央的政策主张更多着眼于“放活谋划权”, 并借此推动农地资源优化设置和适度规模谋划生长。18但遗憾的是, 实践讲明, 单一的农地“三权分置”革新在促进农地适度规模谋划方面未能有较大突破。

一是农地“三权分置”革新未能破解农地谋划权流转需求与供应在空间上不匹配的难题。从需求者——农地谋划权的转入方来看, 他们愿意流转的农地往往地理区位、农地质量、水利浇灌、生产门路等基础设施条件较好。可是, 从供应者——农户来看, 越是地理区位较好、农地质量较高的地域, 农户对流转租金的期望越高。

而且, 由于这些地域的农户外出务工的时机更多, 19市场意识更强, 甚至泛起一些宁愿撂荒而张望农地升值的投机行为。20双方之间的这种利益博弈无疑会增加生意业务成本, 降低农地流转率, 甚至还可能将部门资金实力较弱的规模谋划主体挤出流转市场。但在部门远郊地域, 由于农地增值空间不大, 相比低效种植、撂荒, 外出务工的农户更愿意将农地流转出去。然而, 受地理区位、农地质量等因素制约, 规模谋划主体又往往不愿意进入这些地域。

二是农地谋划权流转的疏散、琐屑特征进一步抑制了流转行为。调研发现, 并非所有农户都有农地谋划权流转意愿。特别是得益于农业生产性服务业的快速生长, 农业生产变得更趋简朴, 甚至仅靠留守在家的老人或妇女也能较轻松谋划农业, 进一步降低了兼业农户流转农地谋划权的可能性。因此, 农地谋划权流转出现比农地自己越发疏散、琐屑的特征。

显然, 这与新型谋划主体对规模、质量、连片等的高要求不相匹配。所以, 在“三权分置”革新配景下, 农地适度规模谋划生长仍然不尽理想。(四) 农地谋划权流转对推动农业转型和可连续生长的成效不尽理想不少学者都赋予了农地谋划权流转以重大使命, 认为通过流转农地谋划权可优化设置农地资源和劳动力资源, 21有效克服农户疏散谋划引发的生产低效率问题, 22实现农业增效和农民增收, 23是解决“三农”问题、推进农村经济社会转型的焦点措施。

24中央政府在《关于引导农村土地谋划权有序流转生长农业适度规模谋划的意见》中也高度强调农地谋划权流转的重要意义。从宏观数据来看, 农地谋划权流转在一定水平上简直推动了农业适度规模谋划的生长。

停止2016年6月底, 全国家庭承包农地谋划权流转面积已凌驾家庭承包谋划农地总面积的三分之一, 约达4.6亿亩。可是, 仔细视察实践发现, 依托农地谋划权流转的农业生长模式已然体现出系列不适应性。第一, 农地谋划权流转所形成的规模谋划支付了高昂价格。

特别是在城郊地域, 由于地理位置优越及农户投机性行为的增强, 农地谋划权流转的租金不停高涨, 甚至超出了农业生产谋划的正常盈利规模。这不仅对通过流转实现规模谋划的生长模式提出了严峻挑战, 也进一步诱致了谋划主体的非粮化和非农化谋划行为。

若不能消除这些农业适度规模谋划的不良情形, 中国农业农村生长难以在本质上实现显著变化。25第二, 农地谋划权流转所形成的规模谋划往往具有较显着的短期倾向。由于转让的谋划权期限一般较短, 且较不稳定, 因此, 新型谋划主体的恒久投资预期受到较大抑制。

故而, 农业生长容易陷入外貌规模化, 实际却缺乏久远计划、短期谋划倾向较显着的假繁荣逆境。26总体来看, 部门已有研究夸大了农地谋划权流转的努力影响, 并未看到它可能使农业陷入“规模化但短期化、高成本”的生长逆境。显然, 这种不良农业生长模式并倒霉于中国农业可连续生长。

三、尚未终结:进一步深化农地制度革新的思考与建议历史生长是一个无限连贯的历程, 一个历程的竣事意味着另一个历程的开始, 且前一历程的了局往往决议下一历程的开端及其路径特征。27在中国农业、农村、农户发生的庞大变化眼前, 农地“三权分置”革新日渐出现不适应性甚至滞后的尴尬。

更值得注意的是, 这些不适应性不仅纷繁庞大, 还与农户分化、社会保障、团体经济组织成员权利及户籍制度等多方面问题相互交织, 配合组成了中国转型的严峻挑战。因此, 进一步深条理革新农地制度十分须要和迫切。然而, 由于态度、价值观及对农地制度历史、现实意义认知的差别, 关于农地制度未来革新偏向的看法争议一直较大。

笔者认为, 农地制度革新的推进不行制止会涉及既得利益主体, 而要实现不使任何群体利益受损的帕累托革新已然很是难题, 但不能因此扎脚不前。革新的关键在于必须理性认识农户、农业、农村生长的阶段性, 明确重点, 依法有序推进。在新一轮农地制度革新中, 革新的基础依然是坚持团体所有性质, 坚持对农户农地权益的掩护;革新的重点和难点在于跳出太过强调农地动员农户增收的传统思路, 在充实尊重承包农户分化、农业谋划主体多元的客观事实基础上重构农地制度功效;革新的焦点目的应是矫正稀缺农地资源的误配格式, 优化设置效率, 改变农业超小规模谋划格式, 提升农业工业的市场竞争力。

(一) 逐步弱化农地的生存保障功效, 制止农业生长陷入兼业化、老龄化的“日韩陷阱”不行否认, 纵然在如今的社会条件下, 对大部门农户而言, 农地的生存保障功效仍不容忽视。发挥农地的社会保障功效和抵御社会风险的保险功效, 对于中国稳定和生长具有重大战略意义。28可是, “农地具有生存保障功效”并不意味着应当将“农地制度作为生存保障制度”来设计。

必须清晰认识到, 把农地社会保障功效与生产功效恒久搅合在一起, 既影响效率, 又扭曲平等关系, 毛病甚大。实践中, 附着于农地上的生存保障功效, 已然导致大量小规模、兼业农户滞留农业, 在一定水平上固化了农地资源低效设置的错误格式, 并造成了农业萎缩。更关键的是, 对大多转移农户家庭而言, 农地已不再是其“命脉”。

因此, 未来必须加速完善统筹城乡的住民社会保障制度, 构建更稳定的农业劳动力转移制度、就业创业制度及失业保障制度, 从而逐步弱化农地的生存保障功效, 推动农地和劳动力资源的同步优化设置, 提高农地使用效率。不外, 也应注意, 笔者强调的是逐步弱化农地的社会保障功效, 而非彻底消除, 其弱化水平应当与统筹城乡的社会保障体系建设水平同步协调。(二) 合理掩护农户的农地产业权益, 以市场机制引导离农、离土农户自愿有偿退出农地承包谋划权合理掩护农户的农地产业权益是必须的, 可是, 不能一味盲目掩护。必须注意到, 实践中部门离农、离土农户的承包地一直处于低效使用、甚至撂荒的状态。

特别是投机性行为的日渐高涨还导致农地流转价钱差别水平虚高, 甚至偏离了发生“农业利润”的生产资料功效。因此, 必须正确看待农地的产业功效。首先, 在看法上, 必须意识到:掩护农户的农地产业权益并不即是应当把农户的收入增长希望寄托于农地租金上涨。

29相反, 必须攻击所谓“不在田主”的不合理投机行为, 制止“不用劳动而坐享增值”的食利团体的泛起。其次, 应逐步构建市场机制以引导离农、离土农户以及丧失劳动能力的暮年农户自愿、主动有偿退出农地承包谋划权。从而, 在农地资源合理资本化的历程中, 打破农地低效使用与投机行为并存的生长矛盾, 使农地不停回归农业生产资料的本质属性。

而对于退出农地承包谋划权的农户, 则应通过建设健全社会保障制度、就业创业制度等其他方式予以掩护。(三) 逐步伐整农地谋划的相关政策导向, 进一步建设和完善更有效率的农地流转市场体系未来农地制度革新应以优化对稀缺农地资源的设置为主要政策目的。

因此, 必须逐步伐整农地谋划的相关政策导向。第一, 绝不能让农地谋划的规模化门路陷入高补助的无工业竞争力的逆境之中。必须认识到, 靠超常补助支撑的适度规模谋划不仅容易诱发套取补助的空壳谋划行为, 也容易抹杀谋划主体的市场动力, 甚至还可能因为政府的高补助行为扰乱市场秩序引发盲目扩大规模等不切实际的谋划行为, 终将难以为继。第二, 联合承包农户分化、农业谋划主体分化的现实情况, 调整农地转移性收入的瞄准机制。

既然部门承包农户已不再以农为业、以地为生, 那么, 当前按农地承包权举行补助的政策导向, 不仅无法提升农业生产效率, 反而可能固化低效的农业生长模式, 阻碍农地资源重新设置。因此, 必须逐步将政策重点倾向于对真正种地、以农为生的谋划主体的扶持, 特别是对适度规模谋划主体生长条件的外部改善, 包罗生产条件的改善、生产服务体系生长的支持以及金融保险服务生长的支持, 从而掩护和勉励农业生产努力性, 促进农业连续康健生长。第三, 进一步建设和完善更有效率的农地流转市场体系。

虽然小规模农户仍将在较长时期内大量存在, 可是, 也应认识到, 疏散小农很难动员中国农业实现真正转型。因此, 必须通过更完善的流转市场体系, 引导越发多元的新型农业谋划主体 (包罗龙头企业、互助社、家庭农场、专业大户等) 在农地资源设置中发挥更重要的主体作用, 从而推进农地适度规模谋划生长。(四) 探索“承包农户+新型农业谋划主体”的利益配合体机制, 增强适度规模谋划的恒久性和可连续性农业谋划体制的焦点是生产谋划者的努力性及其稳定性问题。

30因此, 新一轮农地制度革新, 既要顾及已经分得农地承包谋划权的几亿小农, 更要调动各种新型农业谋划主体的努力性。只管农地谋划权出租的传统流转模式在实践中发挥了一定的努力效应, 可是, 必须对“新型农业谋划主体的短期化、高成本生长逆境”予以高度警惕。

特别是在粮食作物等比力利益更低的作物领域, 必须努力探索更为稳定、生意业务成本更低的谋划权放活模式。笔者认为, 关键在于构建“承包农户+新型农业谋划主体”的利益配合体机制。田野观察发现, 农地谋划权入股是一种较好的利益配合体模式。

入股模式通过在承包农户和新型农业谋划主体之间搭建桥梁, 共担革新成本, 一方面, 有利于合理规范农地谋划权流转价钱, 规避出租等传统流转模式中生意业务用度较高以及条约期间随意涨价等问题;另一方面, 有利于保证新型谋划主体获得恒久稳定的地权, 从而激励其对农地的恒久投资, 推动和稳定农业生长转型。更重要的是, 通过共享预期革新红利, 还可资助承包农户深入到场分享农业适度规模谋划收益, 实现农地的产业权利。原标题:中国农地制度:历史、现实与未来——“三权分置”政策配景下的新审视作者:董欢 四川大学公共治理学院基金: 国家社会科学基金青年项目“利益相关者博弈下的农地承包谋划权有偿退出机制研究” (17CJY042); 第63批中国博士后科学基金面上资助项目 (2018M633391); 四川大学创新火花项目库项目 (2018hhs-04);。


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